Проблематика исследования

Стратегическое значение госзаказа

С 2006 года в России проводится полномасштабная реформа системы размещения госзаказов. Реформа направлена на формирование экономичных механизмов проведения госзакупок, искоренение коррупции в системе госзакупок, поддержку малого бизнеса и развитие конкурентных отношений в экономике. Основным инструментом реформы стал федеральный закон № 94­ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вступил в силу в начале 2006 года. По своей значимости для государства и национальной экономики реформирование системы госзакупок не уступает административной реформе или реформе бюджетной системы.

Необходимость проведения структурных реформ в системе размещения госзаказов возникла под давлением растущего значения госзакупок в государственной политике. Начиная с 2006 года госзаказ начал приобретать стратегическое значение с точки зрения перспективного развития страны. Приоритетные национальные проекты, инфраструктурные проекты, программы целевого развития и государственные инвестиционные проекты сделали эффективность госзаказа фактором успешности стратегических начинаний государственной социальной и экономической политики. Эффективность размещения госзаказа определяет перспективы успешной реализации национальных проектов «Здоровье», «Образование» и «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и является критически важной составляющей построения современной инфраструктуры «Олимпийские игры — 2014» в Сочи.

Построение качественной экономической и социальной инфраструктуры страны зависит от эффективного использования средств, выделяемых на госзакупки. В 2006 году объем госзаказа увеличился по сравнению с прошлогодним значением на 35% (без учета инфляции) при росте ВВП 6,8%, что говорит об увеличении доли госзакупок в структуре ВВП России. В совокупности госзакупки составляют порядка 10% ВВП России — в 2006 году их суммарный объем составил 2,3 трлн. руб. По предварительным прогнозам в этом году объем госзаказа всех уровней превысит 3,8 трлн. руб., увеличившись более чем на 60%.

Реформа системы госзакупок тесно переплетается с другими аспектами государственной экономической политики. В частности, в рамках построения долгосрочной государственной политики развития была введена в действия система трехлетнего «бюджетирования, ориентированного на результат». Система направлена на повышение эффективности планирования, распределения и контроля над использованием бюджетных средств. Это нововведение повышает важность обеспечения эффективного распределения средств на нижнем уровне бюджетной цепи (т.е. на уровне размещения заказов и взаимодействия с поставщиками в рамках выполнения государственных контрактов). Очевидно, что система бюджетирования, ориентированная на результат, не может эффективно работать, если эффективность планирования и ассигнования средств будет нейтрализована коррупцией и низкой экономической эффективностью затрат на уровне госзаказчика.

Рисунок 1
Динамика роста объема государственного и муниципального заказа

Опережающий рост величины госзаказа, который вылился в устойчивую тенденцию, подкрепляемую ростом доходов государства от экспорта энергоносителей, привел к возникновению проблемы управления госзакупками как инструментом развития рыночной конкуренции и поддержки малого бизнеса. Несмотря на то, что от госзаказов зависит благополучие тысяч российских предприятий, распределение госконтрактов не должно оставаться источником искусственной финансовой подпитки убыточных предприятий. Напротив, государственная закупочная политика должна делать акцент на поддержке конкурентоспособных компаний, предоставляя им возможности выхода на рынок государственных закупок на конкурентной основе. Одной из приоритетных целей проводимой реформы стало, таким образом, привлечение малого бизнеса к выполнению государственных и муниципальных заказов.

Поскольку на госзаказ приходится до 10% ВВП России, ситуация в секторе госзакупок отражается на макроэкономических показателях. Успешное проведение реформы системы госзакупок позволит ликвидировать неоправданные расходы государства на закупки по завышенным ценам и сократить оборот коррупционных финансовых потоков, которые создают инфляционное давление. По оценкам экспертов эти расходы приводят к ежегодному увеличению инфляции на 1—1,5%.

Рисунок 2
Доля госзаказа в структуре ВВП России

Закупки — новое измерение конкурентоспособности

Закупки корпоративного сектора регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации; федеральными законами, регулирующими деятельность естественных и локальных монополий; частично федеральным законом № 94­ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2006) и внутренними закупочными регламентами самих компаний.

Вступление в силу федерального закона № 94­ФЗ повлияло на развитие корпоративных регламентов крупных компаний, в особенности, компаний с государственным участием, которые стали воспринимать некоторые элементы «94­ФЗ» как модели для формирования корпоративных закупочных регламентов. При этом федеральные законы, регулирующие деятельность естественных и локальных монополий, в ряде случаев выдвигают к субъектам регулирования требования производить закупки в соответствие с положениями «94­ФЗ».

Федеральный закон № 94­ФЗ стал отражением государственного видения эффективной и прозрачной закупочной политики. Это обстоятельство побуждает государственные компании следовать в своей закупочной деятельности его основным принципам — максимальная информационная открытость закупок, направленность на максимизацию конкуренции, увеличение доли аукционных закупок, автоматизацию функций управления закупками и устранение субъективного фактора при выборе поставщика.

Однако несопоставимо большее влияние на развитие систем закупок крупного бизнеса стала оказывать меняющаяся рыночная ситуация. Рост конкуренции во многих секторах экономики и потребность в привлечении инвестиций привела к радикальным изменениям принципов корпоративного снабжения многих компаний. Давление конкуренции подталкивает компании к поиску новых подходов к сокращению затрат. Постепенно российский бизнес стал рассматривать корпоративное снабжение одновременно как источник неоправданных потерь и потенциальное направление стратегической экономии. Опыт некоторых компаний показал, что оптимизация расходов по снабжению является важным условием эффективного проведения инвестиционных программ, в первую очередь, программ направленных на масштабную технологическую модернизацию производства, которая неизбежно сопровождается изменениями в номенклатурном составе закупок и пользовательских требованиях к поставляемым ресурсам.

Привлечение международного инвестиционного капитала, как прямых, так и портфельных инвестиций, заставило компании по­новому взглянуть на проблему имиджа компании и качества корпоративного управления. Показатели эффективности корпоративного снабжения иллюстрируют насколько ответственно и рационально менеджмент компании подходит к проблеме эффективного исполнения расходной части бюджета (закупки занимают от 50—60% в структуре расходов большинства крупных компаний).

В 2006 году 26 российских компаний провели первичное размещение акций (IPO) общим объемом $17,4 млрд. По сравнению с прошлым годом произошло увеличение объема первичного размещения более чем в 3 раза. Западные инвесторы привыкли рассматривать корпоративные закупки как индикатор общего состояния компании. Это обстоятельство стимулирует интерес российского корпоративного сектора к построению прозрачных и эффективных систем закупок, которые бы могли стать мощным фактором привлекательности компаний для международных инвестиционных кругов. Запросы иностранных инвесторов к стандартам корпоративного управления в области закупок становятся центральным стимулом для построения новых более эффективных моделей организации корпоративного снабжения.

Рисунок 3
Динамика объема первичного размещения (IPO) российских компаний

Последствия и проявления коррупции.

Коррупция остается наиболее сложной системной проблемой, стоящей на пути развития российской экономики и государственной системы. Коррупция сдерживает инвестиционную динамику, подрывает построение современного инфраструктурного комплекса страны, препятствует развитию конкурентных отношений в экономике и снижает эффективность государственной социальной политики. Отрицательный имидж российского бизнеса как закрытого коррумпированного сообщества негативно влияет на инвестиционную привлекательность российских компаний за рубежом и препятствует выходу российских производителей на внешние рынки.

Важность противодействия коррупции регулярно подчеркивается в политических программах ведущих партий, выступлениях общественных деятелей, рекомендациях представителей делового сообщества и высказываниях государственных лиц. В октябре 2007 года Председатель Правительства Российской Федерации Виктор Зубков заявил о необходимости принятия специального закона о борьбе с коррупцией. Государственные ведомства тем временем соперничают друг с другом за право получения статуса органа ответственного за координацию государственной политики по противодействию коррупции.

В 2005 году проблема коррупции приобрела политическое значение, став ключевой составляющей видения национальных приоритетов, представленного Президентом Владимиром Путиным в Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года. По словам Президента: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии — как федеральной, так и местной — научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния».

Коррупция порождает систему неофициального «налогообложения» на предпринимательскую деятельность, которая создает обширный оборот незаконных доходов, вращающихся вне рамок законодательного поля. Потребность в легализации незаконных доходов ведет к бегству капитала за рубеж, где эти средства консолидируются на счетах в оффшорных банках. Коррупция фактически изымает из законного оборота средства, которые, будучи выведены из области легального обращения, не могут быть направлены на цели инвестирования.

По этой причине государственный контроль над финансовыми потоками и противодействие легализации преступно нажитых доходов — функции Федеральной службы по финансовому мониторингу — имеют первостепенную значимость в деле пресечения коррупции. Повышение аппаратного веса Росфинмониторинга в связи с назначением бывшего руководителя этого ведомства на должность Председателя Правительства должно сказаться на усилении активности государства на поле борьбы с коррупцией.

Под давлением коррупции меняется экономическая система: принципы рыночной конкуренции постепенно уступают место принципам теневого лоббирования. Участники рынка вынуждены отказываться от рациональных подходов к бизнесу, основанных на повышении производительности труда и эффективности производства. Конкурентоспособность, в традиционном понимании этого понятия, становится все менее значимой для успешного продвижения коммерческих интересов на российских рынках. Честные и конкурентоспособные компании вытесняются с рынков, а внутри экономической системы растет неравенство и несправедливость. Российская экономика становится все менее конкурентоспособной, уступая не только индустриально развитым странам Северной Америки, Западной Европы и Восточной Азии, но и многим развивающимся странам.

На практическом уровне коррупционная проблема распадается на несколько проблемных зон с различной спецификой, в которых коррупция проявляется с разной степенью выраженности и остроты. Эти проблемные зоны широко известны: управление государственной собственностью, государственное лицензирование, таможенное и налоговое регулирование, судебная практика и пр. Однако особенно остро коррупционная проблема проявляет себя в области государственных и корпоративных закупок.

Коррупция на национальном рынке закупок.

Национальный рынок закупок — это совокупность сделок по приобретению товаров, работ и услуг, которые закупаются корпоративными и государственными заказчиками. Система размещения государственных и муниципальных заказов состоит из совокупности государственных и муниципальных заказчиков, сделки которых образуют государственную составляющую рынка. Корпоративная составляющая состоит из закупок предприятий, вертикально­интегрированных компаний и холдингов.

В 2007 году российская система госзакупок встала на путь эволюционного развития. На первый план вышли проблемы правоприменительной практики, использования возможностей нового законодательства для сокращения государ­ственных затрат и повышения качества закупок, а также проблема предупреждения коррупции.

В области государственных закупок коррупционные схемы строятся путем манипулирования ценами на закупаемую продукцию и процедурами размещения заказов. По оценкам «Рейтинга прозрачности 2006» совокупные прямые потери государства от закупок по завышенным ценам составили в 2006 году порядка 300 млрд. руб. Несмотря на простоту большинства коррупционных схем, их повсеместность приводит к масштабным прямым потерям государства от искусственно завышенных закупочных цен и косвенным потерям, связанным с низким качеством исполнения контрактов.

Важной спецификой коррупционной проблемы в плоскости закупок является тесная взаимосвязь коррупции внутри государственных структур и коррупции в корпоративном секторе. Поскольку поставщики не могут одновременно работать по двум типам «правил игры», коррупционность деловых отношений в корпоративном секторе становится дополнительным препятствием на пути преодоления коррупции в государственном секторе. Государственный аппарат не может функционировать в вакууме, в отрыве от методов и стандартов, принятых в деловой и общественной среде. До тех пор, пока отношения внутри коммерческого сектора будут оставаться обремененными коррупцией, наивно было бы ожидать значительного прогресса на пути решения этой проблемы в государственном секторе.

Обоснован ли интерес общественности и государства к корпоративной коррупции и вопросам прозрачности закупок российских компаний? Безусловно, да.

  • Государство является одним из акционеров (основных или миноритарных) во многих крупных компаниях, включая естественные монополии. Будучи акционером, государство напрямую заинтересовано в прозрачности и эффективности управления государственной собственностью, что в полной мере распространяется и на область корпоративных закупок. Более того, большинство крупных российских компаний являются публичными и управляются наемным менеджментом, который обязан соблюдать интересы всего состава акционеров, включая государство.
  • Акции большинства крупнейших российских компаний открыто торгуются на российских и международных торговых площадках. Компании несут ответственность перед миноритарными акционерами и участника биржевой торговли, которая, по крайней мере, на этическом уровне обязывает корпоративный менеджмент придерживаться в своей работе принципов открытости, прозрачности и подотчетности. Кроме того, трудовые коллективы промышленных предприятий часто являются миноритарными акционерами компаний.
  • Затраты, которые несут компании в результате корпоративной коррупции, не создают добавленной стоимости, однако увеличивают цену производимой продукции и оказываемых услуг на уровне конечного потребителя. Корпоративная коррупция, паразитирующая на торгово­закупочных отношениях внутри корпоративного сектора, способствует росту инфляции, что напрямую задевает интересы простых граждан.

К числу основных инструментов государственной антикоррупционной политики относятся: законодательные механизмы регулирования размещения госзаказов, административная практика ФАС России, принудительное изменение структуры госзаказа в пользу аукционов и внедрение инновационных методов управления госзакупками.

На сегодняшний день основная работа по формированию нормативно­правовой базы размещения государственного и муниципального заказа уже проведена.

С момента вступления в силу закона № 94­ФЗ от 21 июля 2007 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» разработано и принято нескольких законодательных пакетов федеральных законов, содержащих дополнения и изменения к «94­ФЗ», и ряд нормативно­правовых актов Правительства РФ:

  • Федеральный закон №19­ФЗ от 02 февраля 2006 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»»;
  • Федеральный закон №53­ФЗ от 20 апреля 2007 года «О внесении изменений в федеральный закон №94­ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»»;
  • Федеральный закон №218­ФЗ от 24 июля 2007 года «О внесении изменений в федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
  • Постановление Правительства РФ №609­Р от 15 мая 2007 «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»;
  • Постановление Правительства РФ №292 от 15.05.2007 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков».

В 2006 году также была ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, в которой содержится международные правовые стандарты, относящиеся к мерам профилактики и пресечения коррупции. В соответствии с п.1 статьи 9 Конвенции «каждое государство­участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции».

Конвенция определяет стратегические направления дальнейшего реформирования российской системы закупок, среди которых: «публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки»; «установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов»; «применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках»; «эффективная система внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования»; «меры регулирования в надлежащих случаях вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки». В связи с ратификацией Конвенции перед государством встает задача приведения российского законодательства в соответствие с нормами Конвенции, что распространяется на область закупок для государственных нужд.

Первостепенной стратегической задачей государственной политики по дальнейшей реорганизации системы размещения госзаказа является укоренение позитивной ситуации, последовавшей за вступлением в силу федерального закона № 94­ФЗ. Необходимо придать ситуации необратимый характер, укрепив наметившиеся позитивные тенденции по смещению структуры госзаказа в сторону более широкого использования прозрачных, конкурентных и экономически эффективных процедур. С учетом массового сопротивления госзаказчиков тем изменениям, которые вносятся в практику проведения закупок, промедление с разработкой необходимых нормативно­правовых документов и реализацией в национальном масштабе локальных (региональных) инициатив, доказавших свою антикоррупционную эффективность, представляет реальную опасность.

В 2007 году «Национальная ассоциация участников электронной торговли (НАУЭТ)» и Межрегиональное общественное движение «Против коррупции» проводят очередной ежегодный этап проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок». Опираясь на поддержку представителей Государственной Думы Российской Федерации, органов государственного финансового контроля и общественных организаций, инициаторы намерены сделать «Рейтинг прозрачности» эффективным практическим инструментом борьбы с коррупцией на общественном уровне.

Задачи «Рейтинга прозрачности 2007».

Цель составления «Рейтинга прозрачности 2007» — получение полноценной картины состояния национального рынка закупок, характеризуемого показателями прозрачности процедур, степенью конкурентности закупок и экономической эффективностью затрат участников рынка. Результаты Рейтинга позволили получить конкретные количественные оценки финансовых потерь государства и корпоративного сектора от действия коррупции (смотрите раздел «Результаты») .

«Рейтинг прозрачности 2007» определяет лучших национальных закупщиков 2007 года. Основываясь на анализе закупочной практики лидеров рейтинга, подготовлены достаточно универсальные практические рекомендации по повышению качества управления закупками, пресечению ценового манипулирования, обеспечению контроля над проведением закупочных процедур и пр., которые могут оказаться полезными большинству государственных и корпоративных закупщиков. Выделены «лучшие практики» в области управления государственными и корпоративными закупками, которые позволили лидерам «Рейтинга прозрачности 2007» добиться высоких показателей прозрачности и эффективности закупок.

«Рейтинг Прозрачности» — многолетний проект. В прошлом году был проведен его первый этап; в нынешнем году «Рейтинг прозрачности» выходит на регулярную основу. Опираясь на данные прошлого года, настоящее исследование анализирует структурные, правовые и экономические изменения, произошедшие за последний год на национальном рынке закупок.

Конечным результатом этих усилий должно стать появление «национального стандарта прозрачности», устанавливающего национальный эталон прозрачности закупок российских государственных и коммерческих структур. Стандарт прозрачности должен получить признание и одобрение государства и делового сообщества и стать легитимной основой для развития систем закупок участников рынка. В основу стандарта должны быть положены «лучшие практики» наиболее успешных государственных и корпоративных закупщиков, которые смогли реализовать эффективные решения по противодействию коррупции, развитию конкуренции, снижению затрат и повышению прозрачности бизнеса. Став доминирующим нормативом делового поведения на национальном рынке закупок, национальный стандарт должен рассматриваться в качестве меры оценки систем закупок государственных и корпоративных структур. «Рейтинг прозрачности» при этом должен остаться объективным инструментом измерения прозрачности и эффективности систем закупок государственных и корпоративных структур.

Проект «Национальный рейтинг прозрачности закупок» действует на безвозмездной основе в качестве совместной исследовательской инициативы НАУЭТ и Межрегионального общественного движения «Против коррупции», используя средства и организационные ресурсы этих организаций.